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Perguntas Frequentes

A AGERGS responde suas perguntas mais frequentes. Para ver a resposta, basta clicar sobre a pergunta desejada.

Para usuários

• 1. Qual a diferença entre o Programa Estadual de Concessões Rodoviárias (PECR) e das Praças Comunitárias de pedágio?

  O PECR é baseado no conceito de “Pólos”, cuja sistemática consiste no estabelecimento de subsídios cruzados entre os diversos trechos englobados em uma mesma concessão, resultando na instalação de um maior número de praças de pedágio. Dessa forma, trechos com pequenos fluxos de veículos podem ser conservados mediante cobrança de pedágio, uma vez que os recursos a serem aplicados em suas manutenções não estarão restritos à arrecadação proveniente de suas respectivas praças de pedágio. No sistema comunitário todos os recursos aferidos na praça são exclusivamente reinvestidos em seu trecho de origem, não havendo subsídio cruzado entre as mesmas.

• 2. Era possível o estabelecimento de um modelo de “Pólos Comunitários” ao invés do sistema de concessões iniciado em 1996?

  Sim. Contudo, para que tal hipótese fosse viabilizada seria necessário que o Governo do Estado disponibilizasse com recursos do Tesouro um total de aproximadamente R$ 78 milhões em investimentos no primeiro ano do Programa, sendo tal montante a diferença entre os valores totais gastos com os investimentos iniciais de reabilitação da malha concedida e a receita de pedágio aferida no mesmo período.

• 3. Se o Estado disponibilizasse do valor citado na resposta anterior e, por conseguinte, implantasse um modelo de “Pólos Comunitários” a tarifa seria mais baixa do que o valor atual?

  Não. Levando-se em consideração os valores relativos aos contratos originais, ou seja, deixando-se de lado as reposições ocorridas a partir do Primeiro Termo Aditivo, as tarifas cobradas no PECR seriam inclusive inferiores aos valores reais a serem cobrados na atual metodologia de Praças Comunitárias. A variação acumulada do Índice de Pavimentação (IP), índice este utilizado na correção dos contratos de execução de obra diretamente celebrados entre o Governo e a iniciativa privada no caso das Praças Comunitárias, foi superior à variação da cesta de índice utilizada no PECR durante o período analisado. Entre fevereiro de 1996 e dezembro de 2006 a cesta de índices variou 143% enquanto o índice de pavimentação registrou uma variação acumulada de aproximadamente 192%. A manutenção dos investimentos dentro da qualidade prevista em contrato (indicadores) e do tempo de sua vigência, bem como os serviços adicionais prestados no modelo privado, somente seria possível com o acompanhamento das tarifas ao mesmo nível dos custos incorridos no setor.

• 4. Mas então porque a tarifa atual do modelo comunitário é tão inferior à praticada pelo PECR?

  Em primeiro lugar porque os valores de pedágio cobrados no PECR são formatados sob um regime de tarifa, ou seja, calculados com base na estrutura de custos incorrida pelo setor viário, projetados em fluxos de caixa contratualmente acordados que estabeleceram a rentabilidade de cada respectivo empreendimento. Por outro lado, os valores cobrados no sistema comunitário são definidos como preços públicos, ou seja, não são tecnicamente formulados, sendo estes decididos arbitrariamente pelo próprio Governo do Estado mediante consulta aos COREDES. Como relatado no item 5 desta informação, os valores dos pedágios comunitários não vem sendo corrigidos em conformidade com a legislação existente, criando um hiato entre a evolução dos preços públicos praticados e a evolução dos custos de contratação de obras diretas.

• 5. Por que o Primeiro Termo Aditivo majorou as tarifas de pedágio do PECR acima da cesta de índices definida em contrato?

  O congelamento tarifário promovido pelo Governo do Estado nos primeiros dois anos de concessão impossibilitou as concessionárias de realizarem os investimentos inicialmente previstos, haja vista a suspensão das linhas de crédito obtidas junto ao BNDES. Visando encerrar o litígio judicial criado entre Estado e concessionárias e os conseqüentes riscos de indenização em virtude de descumprimento unilateral de contrato, o Governo consegue aprovação na Assembléia Legislativa da Lei Estadual nº. 11.545, a qual define as bases do Primeiro Termo Aditivo. Em contrapartida aos prejuízos financeiros e os desequilíbrios contratuais proporcionados foi estabelecido que as tarifas básicas de pedágio seriam anualmente majoradas durante o período compreendido entre dezembro de 2001 e dezembro de 2003, ocasionando um acréscimo real de aproximadamente 37% sobre o valor da tarifa original do veículo de passeio e de 3% sobre os veículos comerciais.

• 6. As despesas operacionais do PECR são maiores do que as despesas operacionais das Praças Comunitárias de Pedágio?

  Não. As despesas totais do PECR são maiores do que as despesas totais incorridas pelo Programa Comunitário, no entanto, praticamente dois terços do total de despesas do programa de concessões referem-se aos gastos com tributos (ISS, IR, CSLL, PIS e COFINS) e encargos financeiros decorrentes das linhas de crédito obtidas (juros e amortizações). Segregando-se apenas as despesas operacionais do total de despesas incorridas no PECR torna-se possível estabelecer uma comparação com o Programa Comunitário. Observa-se que em 2005 a relação despesa operacional por quilômetro é praticamente idêntica nos dois modelos, sendo que entre os anos de 2002 e 2005 esta relação teve um incremento de 78% no Programa Comunitário (de R$/Km 20,16 para R$/Km 36,00) face à um aumento no PECR de 68% (de R$/Km 21,64 para R$/Km 36,40). Além disso, destaca-se que não estão considerados neste cálculo a totalidade das despesas operacionais realmente incorridas no Programa Comunitário, na medida em que são contabilizadas somente as despesas arcadas diretamente com os recursos oriundos do pagamento de pedágio. Outros gastos financiados com recursos do Tesouro do Estado, como por exemplo, a contratação de projetos e de consultorias, bem como os salários dos funcionários do DAER envolvidos no gerenciamento deste programa, não são contabilizados nos relatórios disponibilizados pelo órgão gestor.

• 7. O tipo de investimento realizado no PECR é semelhante ao investimento projetado para as Praças Comunitárias?

  Não. Conforme a legislação que autorizou a cobrança de pedágio nas Praças Comunitárias o foco dos investimentos realizados consiste na duplicação das rodovias englobadas pelo programa. Por outro lado, os investimentos do PECR destinam-se exclusivamente à manutenção e conservação das rodovias concedidas. Além disso, os investimentos projetados no PECR obedecem a cronologia estipulada em contrato, ou seja, tem um prazo máximo de 15 anos para sua execução, diferentemente do programa comunitário cujos investimentos não são contratualmente organizados. A título de exemplo frisa-se que os investimentos do Programa Comunitário tiveram inicio no ano de 1992, perfazendo um total de 16 anos de pedagiamento sem que as obras tenham sido integralmente concluída.

• 8. O pagamento de pedágio não se configura em bi-tributação na medida em que os proprietários de veículos automotores já pagam o IPVA?

  Não. O pagamento do pedágio se constitui no pagamento de uma tarifa e não de um imposto, cujo valor é calculado de acordo com o custo do serviço prestado em contrapartida, assim como outros serviços públicos tais como o fornecimento de energia elétrica, água e telefonia fixa. Além do mais, frisa-se que a partir da Constituição de 1988 a utilização das receitas tributárias passaram a ser desvinculadas de suas respectivas origens, significando que a arrecadação do IPVA, por exemplo, não necessariamente será destinada à conservação de rodovias ou vias urbanas, mas sim atendendo a outras prioridades estabelecidas no orçamento do Estado.

• 9. A cobrança de pedágio afeta o direito constitucional de ir e vir?

  Não. A suposta infração ao direito constitucional de ir e vir imposta pelo pedágio é usualmente baseada na falta de uma via alternativa gratuita ao usuário. Sobre este questionamento é importante ressaltar que uma ampla jurisprudência desvincula a obrigatoriedade de via alternativa da cobrança de pedágio. O preceito constitucional consiste em que todo o cidadão tem o direito de ir e vir e não o de locomover-se gratuitamente. Neste sentido torna-se interessante reproduzir o despacho da juíza Luiza Dias Cassale em resposta a uma ação civil movida pelo Ministério Público requisitando a suspensão da cobrança de pedágio na rodovia BR 277, no trecho compreendido entre a BR 466 e a fronteira Brasil-Uruguai. “...não vejo como a cobrança de pedágio possa impedir o direito de livre locomoção no território nacional. E isso porque, nas rodovias só transitam (pelo menos com a obrigação de pagar pedágio) veículos automotores, que, como é curial, tiveram que ser adquiridos por seus proprietários mediante o pagamento do preço estipulado. Esses veículos só se locomovem se abastecidos com combustível, que também é adquirido com o desembolso do preço. Apesar disso, não se diz que, pelo fato de o candidato trafegar em rodovias ter que adquirir um veículo automotor e ter que, periodicamente, abastecê-lo, está ele tendo limitado seu direito de ir e vir. Em meu modo de entender, o que o inciso XV do artigo 5º da CF/88 garante é que o indivíduo (não seu automóvel ou caminhão) possa livremente locomover-se no território nacional sem nenhuma limitação de ordem pessoal. Certamente que se resolver locomover-se pelo território nacional de ônibus, de trem ou avião terá que pagar passagem ou bilhetes, se for em seu veículo terá que pagar o seu preço, o preço de sua conservação, do combustível e do pedágio.”

• 10. As concessões rodoviárias consistem em privatizações de estradas?

  Não. O termo privatização constantemente é empregado de maneira equivocada na análise das concessões rodoviárias, uma vez que as estradas constituem-se em bens inalienáveis da União, Estados e Municípios. Diferentemente da privatização, na concessão todos os bens retornam ao Estado quando no término da mesma. Por privatização entende-se a alienação à iniciativa privada de ativos ora vendidos pelo Estado, portanto, sendo incorreto o emprego deste conceito quando da concessão de uma estrada.

• 11. Por que as novas concessões federais estão sendo estabelecidas com tarifas inferiores às praticadas no modelo gaúcho?

  Existe uma série de fatores que explicam o porquê da disparidade tarifária entre as novas concessões rodoviárias realizadas em âmbito federal e as vigentes no programa gaúcho. Em primeiro lugar é interessante termos em mente que as concessões rodoviárias gaúchas tiverem seus processos licitatórios iniciados em 1996, ou seja, há mais de uma década, período em que a conjuntura macroeconômica brasileira exigia taxas de retorno sobre o capital investido bem superiores às recentemente contratadas. A redução do risco Brasil, regulatório e cambial são fatores decisivos nas novas taxas de retorno licitadas. Enquanto os Estados do Rio Grande do Sul e Paraná, cujos contratos foram celebrados na metade da década de 90, as taxas internas de retorno circulam em torno de 27% as novas concessões federais foram estabelecidas com retornos em média de 12%. Outro fator são as especificidades do modelo gaúcho em relação aos demais, tanto no que se refere à concessão de “pólos” como nos efeitos introduzidos pelo Primeiro Termo Aditivo celebrado em novembro de 2000. Conforme já explicado, o modelo de pólos implica subsidio cruzado entre trechos de maior fluxo de veículos e trechos deficitários, enquanto o Primeiro Termo Aditivo implicou majoração tarifária de aproximadamente 37% sobre a tarifa dos veículos de passeio, e de 3% sobre os veículos comerciais, como forma de reduzir o desequilíbrio econômico-financeiro dos contratos promovido pelas intervenções unilaterais do próprio Governo do Estado entre os anos de 1998 e 2000. Outro ponto de fundamental relevância é a significativa disparidade de VDM entre as concessões federais e o programa gaúcho. Relembramos que quanto maior o número de pagantes menor a tarifa de pedágio e, ainda, que além do baixo fluxo registrado nas praças gaúchas os problemas relativos à rota de fuga não acontecem no caso federal. O tipo de investimento a ser realizado e o cronograma de obras também são fatores que corroboram com a distinção de tarifas. No caso das novas concessões federais boa parte das rodovias serão entregues em perfeitas condições de rodagem às concessionárias, não exigindo investimentos iniciais pesados, diferentemente do caso gaúcho cujo custo de reabilitação dos trechos concedidos anteriormente ao inicio da cobrança de pedágio foi significativo. Com relação ao cronograma de obras frisa-se que o Poder Público não vem mais realizando Projetos de Exploração Rodoviário (PER) e exigindo seu fiel cumprimento por parte das concessionárias, mas sim, definindo os níveis de qualidade desejados e as melhorias pretendidas, deixando que a evolução do nível de serviço da rodovia e a construção de um desejável fluxo de caixa determinem o ritmo dos investimentos, evitando-se assim, desnecessárias pressões tarifárias e conseqüente necessidade de revisão. Por último, destacamos também que as novas licitações federais foram formatadas com o critério de escolha através da “menor de pedágio”, ou seja, não sendo privilegiados modelos que exijam pagamento pela outorga ou a assunção de obrigações adicionais. Frisa-se que este tipo de licitação somente é viabilizada pela aludida mudança conjuntural, que permite uma maior concorrência pelos lotes licitados, inclusive com o ingresso de empresas multinacionais e não necessariamente vinculadas ao setor rodoviário. Em suma, podemos resumir as diferenças das seguintes formas: * Mudança no cenário macroeconômico e suas repercussões nas taxas internas de retorno contratadas (risco Brasil, cambial e regulatório); * Escolha pelo modelo de “pólos rodoviários”; * Impacto do Primeiro Termo Aditivo; * Disparidade no fluxo de veículos; * Flexibilização no cronograma de obras em conformidade com o nível de serviço da rodovia; * Adoção do modelo de licitação “menor tarifa de pedágio”; * Aumento da concorrência (empresas estrangeiras e não necessariamente vinculadas ao setor rodoviário).

• 12. Por que se paga o dobro de pedágio na praça Marques de Souza localizada no Pólo Lajeado?

  Os contratos integrantes do Programa Estadual de Concessões Rodoviárias firmados em 1998 tiveram como anexos os Projetos Básicos de Exploração (PBE) elaborados pelo Poder Concedente (DAER) e as Propostas Comerciais (PC) apresentadas pelas concessionárias vencedoras da licitação. Assim, os Projetos Básicos de Exploração foram divulgados pelo DAER durante o período concorrencial (licitação), indicando, dentre outros fatores a quantidade de praças de pedágio a serem implantadas em cada pólo, o regime de cobrança das mesmas e suas respectivas localizações prévias. No que se refere exclusivamente ao Pólo Rodoviário de Lajeado o Volume nº. 1 do PBE, intitulado “Informativo do Pólo”, define um total de 5 praças de pedágio, além de duas praças de bloqueio, sendo cobradas tarifas apenas no sentido divergente em relação à Lajeado (unidirecional), com exceção da praça de pedágio a ser implantada na BR-386 no trecho entre Lajeado e Soledade, a qual adotará o regime de cobrança bidirecional. Nesse sentido, a Proposta Comercial apresentada define no item “Dimensionamento de Equipamentos“ a instalação de 06 (seis) cabines de cobrança manual/semi-automático na Praça de Pedágio Marques de Souza, ou seja, o dobro da quantidade prevista para as demais praças em função do regime de cobrança previamente estipulado pelo DAER. Dessa forma, antes da introdução do Primeiro Termo Aditivo, a Praça de Pedágio localizada na BR-386 no trecho entre Lajeado e Soledade denominada Praça Marques de Souza, praticou de maneira legal a cobrança de pedágio nos dois sentidos (bidirecional) durante os meses de julho de 1998 a novembro de 2000. Cabe salientar ainda que, com exceção da Praça de Pedágio de Encantado localizada na RS-130/129 no trecho entre Lajeado e Guaporé, as demais 4 praças deste Pólo tiveram suas localizações prévias alteradas pelo operador, sendo tais alterações formalmente justificadas pelas concessionárias e anuídas pelo Poder Concedente. No caso específico da Praça Marques de Souza, em virtude de problemas de topografia, foram construídas duas Praças de Pedágio fisicamente separadas, sendo cada uma delas responsável pela cobrança em um diferente sentido de viagem, atendendo-se assim a bidirecionalidade prevista na licitação para a Praça Marques de Souza. Assim, a cobrança de pedágio no sentido divergente ao município de Lajeado (trecho Lajeado–Arroio Taim) ficou a cargo da Praça de Pedágio “Tamanduá”, e a cobrança pelo sentido convergente sob a responsabilidade da Praça de Pedágio “Picada May”. A partir da entrada em vigor do Primeiro termo Aditivo em novembro de 2000, decorrente da Lei Estadual nº. 11.545, altera-se o regime de cobrança praticado em todas as praças de pedágio abrangidas pelo PECR, passando as mesmas a exercerem o regime de cobrança bidirecional, sendo as novas tarifas definidas divididas pela metade, já que passariam a ser cobradas nos dois sentidos de tráfego. Assim, visando-se a manutenção da diferença tarifária definida no contrato original e, por conseguinte, o próprio equilíbrio econômico financeiro projetado para o Pólo de Lajeado, o TA1 estabeleceu no parágrafo 5º da cláusula 4ª as novas tarifas a serem aplicadas especificamente para a Praça de Pedágio Marques de Souza (Tamanduá/Picada May), as quais corresponderam ao dobro das praticadas nas demais praças. Considerando-se a Praça Marques de Souza como duas praças, Praça Tamanduá e Praça Picada May, conclui-se que estas praças passaram a exercer cobrança unidirecional (tarifa cheia), enquanto todo o restante do sistema passou a praticar a bidirecionalidade (tarifa divida pela metade), conforme corretamente identificado no Quadro de Tarifas publicizado pelo DAER em seu sitio na Internet.

• 13. Por que se paga o pedágio na ida e na volta?

  A partir da entrada em vigor do Primeiro Termo Aditivo em novembro de 2000, foi alterado o regime de cobrança vigente nas praças de pedágio integrantes do PECR. Diferentemente do sistema de cobrança unidirecional praticado entre os anos de 1998 e 2000, a cobrança passou a ser contratualmente exigida em ambos os sentidos (bidirecional), sendo as tarifas respectivamente divididas pela metade, com exceção da praça de pedágio Marques de Souza (Pólo Lajeado) conforme explicado na pergunta nº. 12. Contudo, o sistema de múltipla passagem, exceção nas concessões rodoviárias brasileiras, não foi afetado pelo Primeiro Termo Aditivo.

• 14. No que consiste a passagem múltipla?

  É a passagem de um veiculo por uma cabina de arrecadação de uma praça de pedágio, que sucede após a primeira passagem, no mesmo dia, na mesma praça e no mesmo sentido. A previsão da passagem múltipla encontra-se nas Leis Autorizativas editadas em 1996 com vistas a regularizar a cobrança de pedágio em cada respectivo Pólo Rodoviário.

• 15. Por que não existe duplicação de rodovias no PECR?

  Diferentemente da grande maioria dos programas federais de concessão rodoviária o programa gaúcho é focado exclusivamente na manutenção e conservação da malha rodoviária concedida, não havendo quaisquer obrigação contratual com relação à duplicação de rodovias.

• 16. Por que não existem vias alternativas aos trechos pedagiados? Não é obrigação das concessionárias a construção de vias alternativas?

  A construção de vias alternativas resultaria em um custo adicional significativo para as concessionárias integrantes do PECR, sendo os mesmos obrigatoriamente refletidos em tarifas mais caras a serem pagas pelos usuários. Portanto, não existe nenhuma pressuposição contratual a esse respeito, estando as concessionárias obrigadas a investirem exclusivamente nos trechos sob sua responsabilidade (concessão). Da mesma forma, não existe nenhum aspecto legal que obrigue as concessionárias a executarem esse tipo de obra. Em alguns países existem concessões que objetivaram a construção de estradas caracterizadas como “vias rápidas”, paralelamente a estradas que já existiam e que cujo tráfego demasiado torna o trajeto mais demorado do que as vias pedagiadas, situação essa não característica do PECR. Além do mais, a Lei n.º 8.987/95, que dispõe sobre o regime de concessões de serviços públicos, estabelece no § 1º do art. 9º que “a tarifa não será subordinada à legislação específica anterior e somente nos casos expressamente previstos em lei, sua cobrança poderá ser condicionada à existência de serviço público alternativo e gratuito para o usuário”.

• 17. Qual a diferença entre rotas de fuga e vias alternativas?

  Em linhas gerais entende-se como via alternativa a estrada que cuja origem e destino assemelham-se ao trecho pedagiado, perfazendo uma extensão quilométrica semelhante aquela utilizada pelo usuário pagante do pedágio. Por outro lado, a rota de fuga não inibe a utilização do trecho pedagiado pelo usuário não pagante, sendo esta de pequena extensão e muitas vezes apenas contornando a praça de pedágio. Assim, o usuário de uma rota de fuga não deixa de utilizar os serviços concedidos, retornando a estrada pedagiada imediatamente após contornada a cancela do pedágio. Este tipo de via, além de encarecer o serviço aos demais usuários pagantes, configura-se, normalmente em acessos irregulares, cuja utilização incrementa os riscos de acidentes rodoviários, bem como causam problemas aos moradores das regiões afetadas, tais como poluição sonora, ambiental e riscos de atropelamento.

• 18. Por que a tarifa de pedágio do Pólo de Gramado é diferenciada?

  Diferentemente dos demais Pólos Rodoviários integrantes do PECR, o Pólo de Gramado não tinha previsão de veículos comerciais em seus fluxos de veículos (VDM) ao longo do período concedido. Assim, não havendo fluxo significativo de veículos comerciais (caminhões) os custos de manutenção das rodovias foram projetados para serem suportados exclusivamente pelos veículos de passeio, razão pela qual se adotou uma tarifa única, sendo esta mais alta do que as tarifas cobradas dos veículos de passeio nos demais Pólos Rodoviários. Na eventualidade de ser realizada a revisão contratual prevista pelo Primeiro Termo Aditivo poderá estudar-se uma segmentação tarifária a exemplo do ocorrido nos demais Pólos, no entanto, desde que comprovada a mudança no perfil da frota usuária das rodovias integrantes do Pólo de Gramado.

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